文 | 江苏省盐城市中级人民法院课题组

集体经营性建设用地入市、农村土地经营权流转、宅基地制度改革（以下简称“三项改革举措”）作为农村集体产权制度改革的重要内容，对促进乡村振兴战略全面实施，推进农业农村现代化具有重要价值。伴随三项改革举措的深入推进，相关诉讼案件逐渐增多。针对实践审理中涉及的相关难题，本文课题组在调研的基础上，探讨可行的处理思路，以期为增强人民法院服务保障农村集体产权制度改革成效提供参考。

实践情况分析

（一）涉集体经营性建设用地入市案件情况

课题组以“集体经营性建设用地”“入市”为关键词，在中国裁判文书网筛选出2021年至2022年涉集体经营性建设用地入市的一审民事判决书共117份。通过分析样本文书，课题组发现，集体经营性建设用地入市案件存在以下特点：

案件类型多样。集体经营性建设用地入市涉及的案由包括租赁合同纠纷、确认合同效力纠纷、侵害集体经济组织成员权益纠纷、建设用地使用权（出让、转让）合同纠纷及房屋买卖合同纠纷。

入市主体多元。在样本数据中，有53份判决书载明了集体经营性建设用地入市协议的签订主体。其中，村（居）委会、经济合作社、村民小组、资产管理公司作为主体的案件数量分别为21件、16件、11件及5件。目前，政策性文件对于入市主体没有明确规定，对集体经营性建设用地所有权人的界定仍有待明晰。

裁判标准不一。在样本数据中，涉及“集体经营性建设用地出租约定期限超过20年，超过部分是否有效”的案件共57件。其中，判决认为无效的案件为42件；认为有效的案件为15件。涉及“集体经营性建设用地未经登记等审批手续出租、出让是否有效”的案件共6件。其中，判决认为无效的案件为2件；认为原则上无效，但若在法院判决前取得审批手续，可认定有效的案件为4件。涉及“未经民主程序决议将集体经营性建设用地出租、出让的行为是否有效”的案件共11件。其中，判决认定无效的案件为3件；认定为未经民主程序效力待定，经民主程序追认后有效的案件为8件。

（二）涉农村土地经营权流转案件情况

2021年至2022年，江苏省盐城市两级法院共审结涉农村土地经营权流转案件208件。其中，涉及土地承包经营权纠纷的案件有199件；涉及土地承包经营权确认纠纷的案件有2件；涉及土地承包经营权继承纠纷的案件有1件；涉及承包地征收补偿费用分配纠纷的案件有6件。具体呈现以下特点：

涉及主体多样，且法律关系复杂。主体主要包括集体土地所有人、承包人、经营人等。法律关系主要包括合同纠纷、侵权纠纷及行政争议等。法律关系复杂的主要原因是集体土地所有人、承包人、经营人在承包经营权流转中的法律地位不明确。

土地流转不规范，具有潜在风险隐患。一方面，合同签订的内容不规范，主要表现为对流转期限、流转费用的约定不明确；另一方面，存在擅自改变土地用途的情况，这在一定程度上会导致后期修复困难。

（三）涉宅基地制度改革案件情况

课题组以“宅基地”“分置”为关键词，在中国裁判文书网筛选2021年至2022年涉及宅基地制度改革法律适用的民事判决书共13份。通过分析样本文书，课题组认为，涉宅基地制度改革纠纷主要呈现以下特点：

在案件类型方面，涉及宅基地所有权、资格权、使用权等纠纷，其中，以资格权纠纷居多；在法律关系方面，主要包括集体经济组织成员之间、成员与非成员之间形成的法律关系，其中，成员与非成员之间形成的纠纷较多。

实践问题分析

（一）涉集体经营性建设用地入市案件的问题分析

关于入市主体争议而引发的问题，主要体现在以下两个方面：一方面，代表集体行使出让、出租等权利的主体不明确。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第九十九条赋予了农村集体经济组织特别法人的法律地位，但具体内容及形式还有待进一步完善。此外，村民自治组织仍需进一步完善。例如，集体经济组织缺位时，需要进一步明晰行使权利的主体。另一方面，民主决策权的行使导致合同效力难以认定。例如，未经民主决策而形成的出让、出租等合同内容，以及擅自更改土地用途的行为是否有效，实践中仍然存在争议。

关于用地期限问题，主要体现为集体经营性建设用地的租赁期限尚未明晰。《民法典》第七百零五条规定，租赁合同约定的期限不得超过20年，超过20年的部分无效。而《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十三条第四款规定，集体经营性建设用地的出租、集体建设用地使用权的出让及其最高年限，参照同类用途的国有建设用地执行，具体办法由国务院制定。目前，上述具体办法尚未出台。

关于增值收益问题，主要体现在以下两个方面：一方面，土地所有权归集体所有，净收益应当归集体所有，但对于集体成员如何获取收益，以及成员收益权利受到侵害时应如何救济等问题，目前仍需进一步明确；另一方面，集体经营性建设用地的所有权人是集体，政府并不是所有权主体。目前，政府直接参与土地收益分配尚缺乏法律依据。但是，在这一过程中，如果缺少政府的参与，一定程度上会导致集体经营性建设用地入市的推进困难。

关于市场流转问题，主要体现在以下三个方面：一是集体经营性建设用地使用权出让、出租后，出让人、承租人未经过民主程序决策同意又转让、转租的是否有效，尚需进一步明确。二是采取协议方式出让土地使用权，约定的出让金低于国家规定的最低价时应当如何处理，目前尚缺乏具体的处理办法。三是转让合同约定的转让期限超过土地使用权剩余期限时，转让合同是否有效，目前尚缺乏明确规定。

（二）涉农村土地经营权流转案件的问题分析

土地经营权流转合同效力的认定存在争议。一方面，根据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第三十三条规定，承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地承包经营权进行互换，并向发包方备案。但在具体案件中，存在农村土地承包经营权流转没有备案的情况，当事人会以流转未备案为由要求认定合同无效。另一方面，根据《民法典》第三百三十四条和《农村土地承包法》第三十四条的规定，承包方将土地承包经营权转让给本集体经济组织的其他农户应当经发包方同意。但是，在转让人沉默状态下，如何认定转让人同意尚存在一定争议。

土地经营权抵押存在争议。根据《农村土地承包法》第四十七条的规定，土地经营权可以作为抵押财产进行贷款。目前，在设置土地经营权抵押时，关于此时地上农作物是否为标的物的问题，尚缺乏明确规定。具体实践中，存在土地经营权与地上农作物分离抵押的情况。这在一定程度上会导致抵押财产处置困难。

（三）涉宅基地制度改革案件的问题分析

宅基地所有权主体的界定模糊。《民法典》第一百零一条规定，村民集体经济组织代表集体行使集体所有权，未设立集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。《土地管理法》第十一条规定，农村集体所有的土地依法属于村民所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。从现行的法律规定来看，可以明确所有权属于“农民集体”，但法律法规没有明确该“集体”行使权利的具体规则，也没有区分农村集体经济组织、村民委员会、村民小组等主体的权利分工，这容易导致相关权利在行使时受到行政权力的影响。

宅基地资格权的法律属性不明。宅基地资格权来源于成员权，是一项兼具身份属性和财产属性的综合性权利。基于集体经济组织成员身份，农民享有宅基地初始取得的分配请求权。农户通过行使宅基地分配请求权并经由集体经济组织的实际分配，可以取得作为实体财产权的宅基地使用权。但是，该资格权在法律上的表达为“户”。目前，对“户”的界定和动态管理仍存在困难，存在宅基地是否能够继承等争议。

宅基地使用权流转的相关规定尚需进一步明确。目前，宅基地流转的功能未能全面发挥。对于农村住宅财产权及宅基地使用权如何与抵押贷款制度衔接等问题，仍有待进一步探索。此外，《土地管理法》规定了宅基地可以有偿退出，但尚未形成明确的退出机制。

完善相关问题的建议

（一）关于推进涉集体经营性建设用地入市的建议

明确集体经营性建设用地的入市主体。《民法典》明确了农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人属于特别法人。因此，可以将法人化的集体经济组织、合作经济组织、基层群众性自治组织作为集体经营性建设用地的入市主体。如果前述主体尚未设立，可以参照《民法典》第一百零一条的规定，由村委会作为集体经营性建设用地的入市主体。

根据效力要件确定入市流转行为效力。根据《民法典》第三百六十一条及《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第二十四条的规定，农民集体所有土地使用权的出让、出租等应当经民主程序议定。未经民主程序议定的集体经营性建设用地的出让、出租等合同，应认定为无效合同。未依法办理土地用途审批手续，擅自改变土地用途的行为无效。基于可补救的角度考虑，在判决前，当事人能够取得民主决议或违反法律规定的情况不再存在时，应将相关行为视为有效。

租赁期限不超过同类用途国有土地出让最高年限。根据《规范国有土地租赁若干意见》的相关规定，国有土地租赁的最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途出让最高年限。因此，集体经营性建设用地出租给承租人使用，租赁期限不得超过同类用途的国有建设用地使用权出让的最高年限。基于此，对于“集体经营性建设用地租赁期限超20年部分无效”的主张，应视情形作出判断。

保障集体成员获取的收益。集体经营性建设用地入市产生的增值收益，应当由集体通过自治形式进行分配。例如，可以采取村民会议、村民代表会议等方式。从司法救济层面来看，《民法典》第二百六十五条第二款规定，农村集体组织、村委会或其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益时，受侵害集体成员可以请求法院撤销。根据《村民委员会组织法》第三十六条第一款的规定，村委会或村委会成员作出的决定侵害村民合法权益，受侵害村民可以请求法院撤销。

（二）关于加强涉农村土地经营权流转的建议

准确认定农村土地经营权流转合同的效力。就未经备案的土地经营权互换合同而言，备案不是流转合同生效的必要条件。就未经转让人同意的土地经营权转让合同的效力而言，土地承包经营权以转让方式流转的，应当经过发包方的同意。承包人未经发包方同意，流转其土地承包经营权的，转让合同无效，但发包方无理由不同意或者故意拖延表态的除外。

完善土地经营权抵押权实现途径。一方面，应厘清抵押标的范围。对于经营权抵押的标的物是否包含土地上的农作物，应当从两者是否具有分离可能的角度进行考量。农作物虽然附着于土地，但其属于不动产。因此，土地经营权与地上农作物的法律关系可以参照林地使用权与林木、森林使用权互相独立的模式。另一方面，土地经营权抵押采取登记生效的方式，可以明晰抵押关系主体的权利，能够有效保障当事人的合法权利不受侵害，保障土地经营权的交易安全。

（三）关于加强宅基地制度改革的司法应对

完善宅基地集体所有权行使机制。一方面，“农民集体”在立法上缺乏相应的主体制度设计，因此，需要进一步形成代表决策机制，促进权利的正确行使。另一方面，应发挥村民委员会在村土地管理、利用方面的重要作用，减少村委会侵害村民合法权益的情况。可以探索宅基地所有权主体由村集体组织向村级股份经济合作社转变的模式，完善村民会议或村民代表会议讨论宅基地重大事项的程序，健全议事机制和纠纷处理机制。

完善宅基地资格权登记制度。宅基地制度改革需要在宅基地保障性和财产性之间寻求平衡。成员权体现了“农民集体”对“集体成员”生存保障职能的实现，即集体所有权包含对成员权利的照应。因此，宅基地资格权的财产属性应当得到重视。确定集体成员资格时应结合生产和生活条件、对集体经济组织履行的义务等内容。同时，应完善宅基地资格权登记的相关规定。可以户籍为重要依据，开展宅基地资格权人认定登记和动态管理工作。

拓宽宅基地使用权流转空间。可以探索宅基地使用权流转制度和宅基地使用权融资形式，通过自营、出租、入股、合作等多种方式盘活农村宅基地资源。在当前法律制度下，宅基地不能在非同一村组之间的居民中进行买卖，但允许本集体经济组织成员之间转让或互换。因此，在本集体经济组织成员之外，可以探索出租和抵押的模式。

建立宅基地有偿使用和退出机制。随着城镇化进程的推进，需要建立闲置宅基地有偿退出机制，即对已经迁入城市生活，不需要宅基地的人群进行实时登记、审核，设置合理的空置期。另外，因宅基地只能属于集体经济组织成员所有，所以宅基地使用权不应当发生继承。但是，受房地一体原则的影响，继承人继承房屋时，应将宅基地使用权作为所继承房屋的附随权利。

（课题组成员：胡勇 张金星 寇建东 刘圣磊 郑娟娟）

本期封面及目录

《中国审判》杂志2023年第16期

中国审判新闻半月刊·总第326期

编辑/徐畅